Introduction
Les aides d’État à finalité régionale (AFR) sont présentées par la Commission européenne comme l’un des principaux outils de la politique de cohésion. Elles permettent aux États membres, par dérogation au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché intérieur posé à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, d’accorder des soutiens publics aux entreprises situées dans des zones géographiques défavorisées. L’objectif affiché est de réduire les écarts de développement entre régions européennes, le terme région étant ici entendu comme zone géographique plutôt que comme collectivité ou entité infra-étatique.
Cet objectif est légitime. Pourtant, observé à travers le prisme des régions (dans le sens de collectivités) elles-mêmes — et non du seul marché intérieur que ce régime est avant tout conçu pour protéger —, le système des AFR révèle des tensions structurelles profondes. La révision en cours, initiée par l’appel à contributions publié le 23 février 2026 (réf. Ares(2026)2006626), offre l’occasion d’examiner ces tensions, entre logique concurrentielle et ambition de cohésion, entre technicité apparente et choix politiques de fond.
1. Un instrument de cohésion au service du marché : les ambivalences du cadre juridique
1.1 Une dérogation étroitement encadrée : les régions sous tutelle UE
Les AFR trouvent leur fondement dans les dérogations prévues à l’article 107, paragraphe 3, points a) et c), du TFUE (qui concernent les zones « a » et les zones « c »). En droit primaire, ces dispositions confèrent à la Commission un large pouvoir d’appréciation. Dans les faits, elles ont donné lieu à un corpus réglementaire d’une densité croissante, dont les Lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale (2021/C 153/01) constituent l’une des expressions les plus récentes.
Ce qui retient l’attention, du point de vue des régions (dans le sens de collectivités), est la nature profondément centralisée de ce système. La définition des critères d’éligibilité des zones bénéficiaires — les zones dites « a » (régions à niveau de vie anormalement bas ou sous-emploi grave, incluant les régions ultrapériphériques visées à l’article 349 du TFUE) et les zones dites « c » (zones définies sur la base de critères socio-économiques et des marges discrétionnaires laissées aux États membres) — relève de la compétence exclusive de l’Union. Ainsi, comme le précise la Commission elle-même dans l’appel à contributions, « le principe de subsidiarité ne s’applique pas ». Cette exclusion, juridiquement fondée sur l’article 3 du TFUE, signifie concrètement que les États, et par conséquent les régions, n’ont pas voix au chapitre dans la définition des règles concernant les critères d’éligibilité des régions. De plus, les règles actuellement en vigueur établissent que c’est l’État membre qui notifie la carte à la Commission ; la région n’est pas partie à cette procédure du point de vue du droit européen.
Cette architecture institutionnelle soulève une question de fond : peut-on considérer que la politique d’AFR est réellement une politique régionale, lorsque les régions en sont les bénéficiaires théoriques mais pas les acteurs de leur propre classement ? La réponse est nuancée et il faut la chercher au niveau des États membres, aussi bien qu’au niveau de l’Union européenne. Certains États membres, dans leur notification, confèrent aux autorités régionales une réelle latitude ; d’autres centralisent entièrement l’exercice, réduisant la région au rang d’objet statistique. Quant au niveau de l’Union européenne, une association plus formelle et plus précoce des autorités et du Comité des régions serait souhaitable. Cela, d’autant plus que l’avis du Comité des régions est prévu dans le processus d’adoption des règlements concernant la politique de cohésion économique, sociale et territoriale. En effet, il apparaît que les règles adoptées dans le cadre des aides à finalité régionale ont un impact important sur cette politique. Ainsi, bien que le traité ne prévoie pas d’avis du Comité des régions pour l’adoption des règles concernant les aides d’État, celui-ci semble opportun lorsque ces règles ont un impact sur la politique de cohésion territoriale.
1.2 La mécanique des cartes : une rationalité statistique qui écrase les réalités territoriales
La méthode de zonage combine un critère statistique objectif (PIB/habitant NUTS 2) pour les zones « a », et une palette de critères socio-économiques modulables pour les zones « c », le tout encadré par un plafond de couverture global et des règles de continuité. Elle vise à concentrer les aides sur les territoires les plus défavorisés tout en laissant aux États membres une marge de désignation discrétionnaire encadrée.
La section 7 des lignes directrices de 2021 définit les critères d’éligibilité des zones assistées sur la base de données Eurostat : PIB par habitant en parité de pouvoir d’achat et taux de chômage, principalement agrégés au niveau NUTS 2 (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques, est un système hiérarchique de découpage géographique créé par Eurostat pour standardiser la collecte et la comparaison de données statistiques à travers l’Union européenne). NUTS 2 est le niveau des unités administratives regroupant entre 800 000 et 3 millions d’habitants (ex. les provinces en Belgique, les régions en France et en Italie, etc.).
Pour la période 2022–2027, la couverture maximale de population des zones « a » et « c » a été fixée à 48%, avec des intensités d’aide variable selon la zone et renforcées pour les PME, les zones frontalières et les zones en transition juste. Notons que ce chiffre correspond à l’enveloppe globale maximale de l’Union, pas à un taux applicable à chaque État membre.
Selon les lignes directrices, les États membres peuvent désigner les zones suivantes comme zones « a » (régions les plus défavorisées de l’Union, pour lesquelles la tolérance aux distorsions de concurrence est la plus élevée) :
1) les régions NUTS 2 dont le PIB par habitant en standards de pouvoir d’achat est inférieur ou égal à 75 % de la moyenne de l’EU-27 (sur la base de la moyenne des trois dernières années pour lesquelles des données Eurostat sont disponibles) ;
2) les régions ultrapériphériques.
Les zones « c » se subdivisent en deux sous-catégories : les zones prédéfinies (désignables sans justification particulière) et celles non-prédéfinies (désignables sur justification socio-économique, selon cinq critères alternatifs). La couverture maximale « c » est obtenue par soustraction : couverture globale (48 %) moins la population des zones « a » admissibles. La répartition de la couverture des zones « c » non-prédéfinies entre États membres est calculée selon une formule précise.
Ce système présente une force apparente, mais aussi une limite majeure. En se basant sur des données agrégées au niveau NUTS 2 (des unités administratives regroupant généralement 800 000 à 3 millions d’habitants), il gomme les disparités infra-régionales, parfois très marquées. Par exemple, une métropole prospère et son arrière-pays en déprise peuvent ainsi relever de la même entité statistique, avec des effets pervers bien documentés : certains territoires réellement défavorisés sont exclus du zonage car leur région NUTS 2 dépasse les seuils statistiques, bien que leurs indicateurs locaux justifieraient une inclusion. À l’inverse, des zones périurbaines dynamiques continuent à bénéficier d’aides, alors que leur besoin réel est discutable. Ce constat rejoint les analyses du Service de recherche du Parlement européen (EPRS) dans son étude The Future of EU cohesion: Scenarios and their impacts on regional inequalities (2024) et du 9e Rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale de la Commission européenne (2024), qui permettent d’étayer les limites du zonage NUTS 2 face aux disparités infra-régionales.
Certes, les États membres peuvent désigner des régions NUTS 3 (unités administratives regroupant entre 150 000 à 800 000 habitants), voire des parties de régions NUTS 3, mais seulement dans des cas limites pour les zones « c ». Ainsi, la contrainte NUTS 2 concerne une grande partie du territoire couvert par les AFR. Ce n’est que dans une partie moins vaste du territoire intéressé par les AFR que les États membres ont une certaine latitude pour dessiner les communes/arrondissements aidés à l’intérieur du plafond de population. En réalité, ce n’est que dans les zones « c » non-prédéfinies que la flexibilité est réelle, mais elle est strictement limitée par le faible « contingent » de population alloué à chaque État.
Les aides autorisées — par exemple subventions directes, prêts bonifiés, garanties, exonérations fiscales ou sociales — sont conditionnées à des investissements initiaux et à la création d’emplois. Cette logique d’incitation à l’investissement privé est pertinente dans de nombreux contextes ; elle est cependant moins adaptée aux régions où le problème central est la faiblesse du tissu productif existant, le départ de la population active ou les déficits d’infrastructure, qui relèvent d’autres instruments — Fonds structurels, FEDER — dont l’articulation avec les AFR demeure imparfaitement résolue en pratique.
Pour illustrer ces tensions, prenons l’exemple de la province du Hainaut (Belgique), région NUTS 2. Pour la période 2022-2023, la Commission avait approuvé, dans la carte belge initiale la désignation de plusieurs zones « c » non prédéfinies au sein de cette province, sur la base de critères de PIB et de chômage. Or, à mi-parcours, les données Eurostat pour la période 2019-2021 ont établi que le PIB par habitant de la Prov. Hainaut était tombé à 74,33 % de la moyenne de l’EU-27, franchissant ainsi le seuil de 75 % ouvrant droit à la zone « a ». La province a dès lors été reclassée en zone « a » en entier pour la période 2024-2027, avec une intensité d’aide maximale portée à 30 % pour les grandes entreprises. Cet exemple illustre comment une approche fondée sur des données agrégées au niveau NUTS 2 peut conduire à des résultats contre-intuitifs : des communes aux dynamiques économiques très différentes — des bassins industriels en reconversion profonde comme Charleroi ou La Louvière, et des zones moins défavorisées — se retrouvent soumises au même régime d’aide, avec une intensité homogène qui ne reflète pas nécessairement les besoins différenciés des territoires infra-régionaux. Le même constat vaut à contrario pour la province de Luxembourg, désignée zone « a » dès 2022 avec un PIB par habitant à 73 % de la moyenne EU-27 : des communes aux profils très distincts y bénéficient d’une intensité d’aide identique, sans que le cadre AFR permette une modulation infra-NUTS 2 systématique. Ces exemples belges montrent ainsi le risque qu’une approche trop agrégée, centrée sur le niveau NUTS 2, réduise l’efficacité des AFR au regard de l’objectif de cohésion territoriale.
2. La révision pour 2028–2034 : une réforme technique aux enjeux politiques sous-estimés
2.1 La qualification « technique » de l’initiative : un choix discutable
Dans son appel à contribution, la Commission qualifie explicitement l’initiative de révision de la carte 2028–2034 de « modification technique », ce qui justifie, selon les règles pour une meilleure réglementation, l’absence d’analyse d’impact. L’argument avancé est que « la méthode de calcul de la couverture et les critères de désignation des zones admissibles […] restent inchangés », seules les données statistiques étant actualisées.
Cette qualification mérite discussion. Une mise à jour de données socio-économiques peut produire des effets redistributifs considérables entre États membres et entre régions : des zones sortant du zonage perdent la possibilité de bénéficier d’aides, des zones entrant dans le dispositif acquièrent de nouveaux droits. L’enjeu n’est donc pas purement statistique ; il est économique, social et politique. Or, une modification technique « sans analyse d’impact » dispense précisément l’institution de l’obligation d’évaluer ces effets de manière formalisée, et ainsi de les rendre publiquement opposables.
En outre, la décision de maintenir le périmètre de couverture (calcul de l’enveloppe globale de population) et les critères de désignation tels quels est elle-même un choix politique. Il aurait été possible de réexaminer si le niveau NUTS 2 est toujours l’échelle la plus pertinente, ou si les critères retenus capturent adéquatement les nouvelles formes de vulnérabilité régionale — déprise démographique, transitions industrielles, impact du changement climatique. Ce non-réexamen n’est pas neutre.
2.2 La procédure de consultation : ouverture formelle, influence réelle limitée ?
La stratégie de consultation adoptée par la Commission comprend deux volets : un appel à contributions ouvert pendant quatre semaines sur le portail « Donnez votre avis », suivi d’une consultation ciblée de huit semaines sur le projet de communication. Le calendrier est serré : l’adoption de la communication est prévue pour le quatrième trimestre 2026, afin de laisser aux États membres un délai raisonnable pour notifier leurs cartes avant le 1er janvier 2028.
La procédure est formellement ouverte à toutes les parties prenantes — autorités nationales et régionales, entreprises, associations, ONG, chercheurs —, et les réponses sont acceptées dans les 24 langues officielles de l’Union. Pour autant, deux éléments invitent à la prudence. D’abord, la fenêtre de contribution à l’appel à contributions (quatre semaines) est courte pour des parties prenantes régionales qui n’ont pas toujours les moyens d’instruire rapidement des positions complexes. Ensuite, l’objet de la révision étant défini ex ante comme « technique », la marge d’influence réelle sur les arbitrages fondamentaux — niveau d’agrégation statistique, plafond global de couverture, pondération des indicateurs — paraît limitée. Les parties prenantes sont consultées sur une révision dont les paramètres structurants sont déjà fixés.
La place des régions dans ce processus mérite également d’être interrogée. Si elles figurent parmi les destinataires de la consultation, c’est en tant que parties prenantes parmi d’autres, et non en tant qu’acteurs institutionnels dotés d’un droit d’initiative ou d’un droit de véto (ce qui serait néanmoins un pouvoir trop fort, risquant de bloquer le processus décisionnel). Le Comité des régions, pour sa part, n’est pas explicitement intégré à cette phase de consultation, quoique son avis puisse être sollicité dans les étapes ultérieures.
2.3 Les enjeux redistributifs et la cohérence avec les autres politiques européennes
L’actualisation des données Eurostat produira inévitablement des effets redistributifs entre régions et entre États membres. Si le PIB par habitant de certaines régions d’Europe centrale et orientale a rattrapé en partie la moyenne européenne depuis les dernières statistiques de référence, il est possible que des zones jusqu’ici classées en zone « a » basculent en zone « c », voire sortent du dispositif. Inversement, des régions de l’Europe de l’Ouest, affectées par la désindustrialisation, pourraient gagner en éligibilité. Ces arbitrages, présentés comme la conséquence automatique de la mise à jour statistique, révèlent en réalité des choix politiques, car ils dépendent de la période de référence retenue pour les données et du niveau géographique d’agrégation.
Plus profondément, la révision de la carte AFR intervient dans un contexte européen marqué par des transformations structurelles majeures : transitions énergétique et numérique, impacts inégaux du changement climatique, réorganisation des chaînes de valeur mondiales. Ces phénomènes engendrent de nouvelles formes de vulnérabilité régionale qui ne se réduisent pas aux indicateurs classiques de PIB et de chômage. La question de l’articulation entre les AFR, les Fonds structurels, le Fonds pour une transition juste et les nouveaux outils de politique industrielle — notamment ceux du règlement STEP ou du programme InvestEU — reste insuffisamment résolue. Le risque de redondance ou, pire, de contradiction entre ces instruments demeure réel en l’absence d’une stratégie territoriale intégrée.
Conclusion
La révision de la carte des AFR pour 2028–2034 illustre une tension consubstantielle au système européen des aides d’État : celle entre un droit essentiellement conçu pour protéger la concurrence sur le marché intérieur, et une ambition de cohésion territoriale qui exige, elle, une démarche volontariste en faveur des territoires défavorisés. Cette tension ne peut être résolue par la seule technicité des critères statistiques.
Du point de vue des régions, trois avancées seraient souhaitables. Premièrement, une réflexion sur le niveau pertinent d’agrégation statistique, pour ne pas écraser les disparités infra-régionales que le dispositif est censé combattre. Deuxièmement, une association plus formelle et plus précoce des autorités régionales et du Comité des régions dans la procédure de révision. Troisièmement, une analyse d’impact — même allégée — sur les effets redistributifs des changements statistiques envisagés, qui rendrait transparents des arbitrages aujourd’hui présentés comme des automatismes.
Le respect du calendrier procédural — adoption de la communication en T4 2026, approbation des cartes avant le 1er janvier 2028 — est nécessaire pour éviter tout vide juridique. Il ne saurait cependant justifier que la rapidité d’exécution l’emporte sur la qualité du débat. Les régions européennes, premières concernées, ont légitimement voix au chapitre.
