Nous vous proposons un article de Luc Van den Brande et Hendrik Theunissen, initialement publié dans Rivista Pace diritti umani – Peace Human Rights en 2010.
1. Le monde est en mutation
1.1. L’Union européenne doit faire preuve de leadership
On constate que, dans le monde économique, de nombreux changements ont déjà eu lieu au cours des deux dernières décennies. Les multinationales sont devenues une réalité et les petites et moyennes entreprises (PME) s’internationalisent. Le marché est aujourd’hui incontestablement mondial.
Par conséquent, les contacts de plus en plus intenses qui se produisent au niveau économique impliquent, dans la réalité sociale, que nous devons également changer la manière dont la politique est organisée.
La création du marché unique de l’Union européenne démontre que l’Union européenne est à l’avant-garde pour apporter une solution aux défis de la mondialisation. L’UE dispose du plus grand marché unique. Même la Chine ne dispose pas d’un marché intérieur à part entière. Le marché unique de l’UE est bien sûr hautement politique, il va bien au-delà de l’économie.
Aujourd’hui, la plupart de nos États membres ont également renoncé à leur monnaie (élément de souveraineté nationale), ce qui constitue une nouvelle unité politique. L’UE n’est pas un État-nation, mais elle va bien au-delà de la coopération intergouvernementale et présente des caractéristiques fédérales bien définies. On observe un certain paradoxe dans l’histoire du processus d’intégration de l’UE. D’une part, l’UE a, certes avec des hauts et des bas, mené à bien un processus continu d’approfondissement de son unité ; d’autre part, elle a également favorisé la diversité en donnant une impulsion à la régionalisation et à la décentralisation¹. Plus d’un tiers du budget actuel de l’UE (2007-2013) est alloué aux instruments financiers de la politique régionale de l’UE. Dans ce monde globalisé, au sein de l’UE, où les États ont cédé des éléments de souveraineté et où les régions prennent de plus en plus d’importance, il ne sert à rien de comparer des souverainetés nationales bien définies et de les mettre en concurrence. Aujourd’hui, la frontière entre la distinction traditionnelle entre responsabilités publiques et activités privées est également moins claire. Les nouveaux services ne connaissent plus de frontières nationales, la mobilité des citoyens s’accroît. Il faut travailler en partenariat. Les industries l’ont compris et ont modifié leurs systèmes hiérarchiques et leurs méthodes de coopération.
Le rôle des régions s’est clairement accru avec la mise en place de l’Union économique et monétaire européenne (UEM). Cela vaut tout particulièrement pour les États membres de grande et moyenne taille. Autrefois, les pays pouvaient dévaluer leur monnaie nationale pour renforcer leur compétitivité. Aujourd’hui, cela n’est plus possible. La solution consiste donc à créer des clusters et des pôles de centres de connaissances afin d’accroître la compétitivité entre les industries de différentes régions (transfrontalières) de l’UE. Cette «politique des clusters» est principalement menée sous la responsabilité directe des régions. En outre, les autorités régionales et locales se sont vu confier d’importantes responsabilités en matière de développement économique (cf. la gestion des fonds structurels).
On observe une nette tendance à la décentralisation tant au sein de l’UE que dans le monde. Le niveau régional a désormais un rôle réel à jouer dans diverses compétences allant de la culture, de l’éducation, du tourisme et de l’intégration des nouveaux arrivants aux politiques dites «durcies» telles que l’exportation, l’attraction des investissements étrangers, l’industrie, l’innovation ou la politique de recherche et développement. L’Union européenne compte encore environ 270 autorités régionales et 90 000 autorités locales. Depuis les années 1980, environ 300 régions et grandes villes ont établi une représentation officielle à Bruxelles.
Cette tendance va de pair avec l’intensification des activités des régions dans le domaine de la politique étrangère. Certains chercheurs observent une « troisième vague » dans la diplomatie infranationale et affirment que « les frontières entre la diplomatie (générée par les États) et la diplomatie infranationale s’estompent visiblement »².
Les deux tiers des investissements publics sont gérés par les régions et les villes de l’UE³. Par conséquent, nous ne pouvons tout simplement pas atteindre les objectifs de la stratégie de Lisbonne et de la stratégie UE 2020 qui lui a succédé sans elles. C’est pourquoi les autorités régionales et locales doivent être associées aux débats politiques sur l’agenda de l’UE. C’est la seule voie à suivre pour former également des responsables politiques «européens», proches des citoyens. L’idée est de mettre en place une architecture permettant une coopération plus systématique entre toutes les entités et tous les acteurs susceptibles de contribuer à relever les défis et à résoudre les problèmes pour lesquels les citoyens ont besoin d’une réponse concrète.
1.2. De nouvelles structures de gouvernance voient le jour pour apporter des réponses pragmatiques sur le terrain
1.2.1. Le groupement européen de coopération territoriale (GECT)
Les politiques doivent s’adapter aux nouvelles évolutions à tous les niveaux de gouvernement. La coopération territoriale, où les frontières nationales perdent leur fonction dans certaines zones, en est un exemple. Le règlement de l’UE sur le « Groupement européen de coopération territoriale »⁴ (GECT) permet de créer une autorité dotée de son propre budget et d’un personnel issu de différents États membres (par exemple, un hôpital desservant deux pays ou plus). Chaque GECT constitue une autorité en fonction de la nature du problème et de sa localisation géographique, au lieu de s’en tenir à la logique consistant à percevoir les frontières nationales comme des limites institutionnelles. Quinze GECT ont été créés à ce jour, et vingt autres sont en cours de création⁵. Ces GECT représentent un nouveau modèle de gouvernance pour le partenariat au sein de l’Union européenne et offrent à leurs membres un cadre juridique durable à long terme pour consolider les politiques générales grâce à un nouveau modèle de gouvernance transfrontalière. Les défis liés à la mondialisation se concrétisent de plus en plus sans tenir compte des frontières nationales, autour d’espaces fonctionnels substantiels, d’où la nécessité de des politiques «ancrées sur le territoire». Dans ce contexte, le GECT a beaucoup à offrir:
- Il confère une stabilité juridique à la coopération et permet diverses formes d’organisation institutionnelle à plusieurs niveaux;
- Il intègre les principes de la «coopération souple» et dispose de la capacité juridique nécessaire pour mener à bien des projets de développement structurants;
- Pour la première fois, nous disposons d’un instrument de nature européenne et doté d’une forte ancrage territorial.
Les responsables politiques de l’UE, à tous les niveaux de gouvernance, doivent mettre en commun leurs actions afin d’intégrer les spécificités de la dimension locale aux économies d’échelle et de gamme dans une dimension transfrontalière et transnationale. L’heure est venue de donner vie à des «pactes territoriaux européens», fondés sur de nouvelles formes de «contractualisation», le respect du principe de subsidiarité, l’intégration intelligente des politiques, la coopération territoriale et le dialogue territorial.
1.2.2. La création de macro-régions
De même, la création des nouvelles «macro-régions» constitue une réponse pragmatique aux problèmes concrets sur le terrain, qui va au-delà de la simple coopération transfrontalière. Par exemple, la mer Baltique est une zone dotée d’une histoire et d’une identité communes. Depuis des siècles, des activités commerciales et culturelles couvrent l’ensemble de la région. Aujourd’hui, cette région a la possibilité de se forger un nouveau rôle au sein de l’UE en s’appuyant sur cette histoire commune. Le problème est que les structures publiques sont principalement nationales. La nouvelle stratégie de l’UE pour la mer Baltique constitue donc une nouvelle architecture de coopération pragmatique comprenant divers programmes d’action (par exemple, le tourisme, l’éducation…)⁶. De plus, environ quatre-vingts projets phares sont répertoriés dans le plan d’action qui l’accompagne⁷.
Dans ce cadre, les États membres doivent s’adresser aux régions et aux villes s’ils souhaitent participer à ce programme. Actuellement, la nouvelle macrorégion du Danube fait l’objet de discussions⁸. Au moins douze autres macrorégions potentielles pourraient être identifiées.
1.2.3. L’Assemblée régionale et locale euro-méditerranéenne (ARLEM)
L’Europe doit également exporter cette nouvelle logique de partenariat à l’étranger, par le biais de sa politique extérieure. La création de l’«Union pour la Méditerranée», par exemple, prévoit une nouvelle structure de gouvernance innovante grâce à laquelle les élus régionaux et locaux de tous les États riverains de la Méditerranée peuvent se rencontrer et engager un dialogue⁹. C’est au sein de l’Assemblée régionale et locale euro-méditerranéenne (ARLEM) que les représentants des États membres de l’UE et des pays tiers traduiront les objectifs de l’Union au niveau local pour concrétiser des actions communes¹⁰. Nous devons veiller à ce que cette approche de partenariat soit inscrite dans toute future politique extérieure de l’UE avec nos partenaires du nord, du sud, et d’est en ouest – que ce soit par le biais de l’«Initiative de la dimension septentrionale», de l’accord de partenariat renouvelé avec la Russie ou du futur «Partenariat oriental» de l’UE. Ce n’est qu’avec la participation des autorités publiques à tous les niveaux, d’une part, et de la société civile, d’autre part, que la politique extérieure de l’UE pourra être couronnée de succès.
D’une manière générale, ce nouveau paradigme de gouvernance est accepté par les chefs d’État et de gouvernement. À l’occasion du 50e anniversaire des traités de Rome, les institutions de l’UE ont déclaré le 25 mars 2007 à Berlin : « Il existe de nombreux objectifs que nous ne pouvons atteindre seuls, mais uniquement en concertation. Les tâches sont partagées entre l’Union européenne, les États membres et leurs régions et collectivités locales »¹¹. De plus, une récente enquête Eurobaromètre ne fait que confirmer que, dans de nombreux États membres, le niveau national jouit d’une crédibilité moindre que les niveaux régional ou européen. 59 % des personnes interrogées estiment que les autorités locales et régionales ne sont pas suffisamment prises en compte dans le processus décisionnel européen¹².
Sur le plan juridique, le traité de Lisbonne offre également de nouvelles possibilités pour des structures de gouvernance plus participatives. Premièrement, il reconnaît explicitement les compétences des régions et des autorités locales telles qu’elles sont consacrées dans les structures nationales¹³. Le partenaire naturel de l’UE n’est donc plus uniquement le niveau national. Deuxièmement, il consacre également l’objectif de cohésion territoriale (en plus de la cohésion sociale et économique)¹⁴. Troisièmement, la définition du principe de subsidiarité mentionne désormais explicitement les niveaux local et régional¹⁵. En outre, l’impact réglementaire et financier de la législation européenne proposée sur les autorités régionales et locales doit être pris en compte. Les parlements régionaux devront également être consultés par le Parlement national conformément au protocole modifié sur les principes de subsidiarité et de proportionnalité¹⁶. La nouvelle initiative citoyenne pourrait devenir un outil supplémentaire pour renforcer la démocratie participative au sein de l’UE, tout en renforçant les synergies entre les plateformes existantes et en contribuant à l’émergence de nouveaux réseaux thématiques ou forums en ligne¹⁷. Enfin, il convient de mentionner que la méthode de la convention reste la méthode ordinaire pour la modification des traités¹⁸. Ainsi, la participation d’acteurs légitimes tels que le Parlement européen, le Comité des régions, le Comité économique et social européen et les membres des parlements nationaux à la construction future de l’Union européenne sera assurée.
1.3. Nouvelles tendances en matière d’élaboration des politiques
Non seulement nous avons besoin d’un autre type de coopération entre les institutions pour relever les défis actuels et futurs de manière efficace et en temps utile, mais nous devons également inviter les associations politiques et les acteurs concernés à prendre part au débat. Nous devons donc cultiver une approche holistique et encourager l’élaboration de politiques intégrées (intersectorielles). En d’autres termes, nous devons mettre fin à la mentalité de cloisonnement. La politique maritime de l’UE est un bon exemple de cette nouvelle logique et englobe, outre la sécurité, des éléments environnementaux, tout en visant une coopération renforcée entre l’UE, les États membres, les autorités régionales et même au niveau international.
Il y a tout juste deux ans, le monde a été brutalement secoué par une crise systémique. Ses ondes de choc se font encore sentir aujourd’hui. En effet, les changements inévitablement liés au progrès et leurs conséquences s’accélèrent ; les déséquilibres du système économique et financier actuel sont mis en évidence, tout comme la vulnérabilité de nombre de nos concitoyens. Afin de faire face aux conséquences de cette crise et de favoriser la transformation socio-économique sur le terrain, une nouvelle forme de gouvernance s’impose, qui assure davantage de synchronisation, de coordination et de coopération.
De même, le changement climatique et les besoins énergétiques obligent la communauté internationale à conclure un « New Deal écologique » ; les changements démographiques et les pressions migratoires sont des facteurs clés pour développer un nouveau concept de solidarité et de relations internationales ; la nécessité de trouver de nouvelles sources de croissance nous pousse à rechercher un nouvel équilibre mondial entre les puissances traditionnelles et les pays émergents, à opérer des changements et à investir dans une société fondée sur la connaissance et dans le progrès technologique.
Compte tenu de tous ces défis – tous étroitement liés à la mondialisation – et de la tendance actuelle vers un gouvernement mondial plus fort, une approche de partenariat est privilégiée du niveau local au niveau mondial et vice versa. Au cours de la dernière décennie, de nombreux nouveaux réseaux et plateformes ont été créés. Bon nombre de ces regroupements fonctionnels (virtuels) vont au-delà du simple échange de bonnes pratiques et constituent une plateforme dynamique pour une action renouvelée, tant sur le plan politique que dans le cadre d’opérations concrètes et tangibles sur le terrain. Les nouvelles technologies numériques contribuent manifestement à faire prendre conscience que nous vivons dans un monde en réseau¹⁹. La connaissance, c’est le pouvoir. Cependant, dans un monde en réseau, la connaissance partagée est encore plus puissante. L’Union européenne doit s’adapter à cette réalité afin de promouvoir, préserver et protéger son modèle unique. Inversement, le nouveau modèle de gouvernance de l’UE pourrait très bien inspirer d’autres grandes puissances mondiales.
2. Façonner une Union européenne travaillant en partenariat
2.1. Le Livre blanc du Comité des régions sur la gouvernance à plusieurs niveaux
En 2001, la Commission européenne a ouvert la voie à une meilleure gouvernance européenne avec son Livre blanc sur la gouvernance européenne, soulignant notamment le rôle de la consultation et du dialogue systématique comme bonnes pratiques de gouvernance²⁰. Compte tenu de notre interdépendance croissante et du rythme effréné de la mondialisation, de la décentralisation et de l’internationalisation, une nouvelle étape s’impose aujourd’hui. Le Comité des régions souhaite aller au-delà de la participation et de la consultation, et évoluer vers une responsabilité davantage «partagée» pour les autorités régionales et locales, ce qui contribue à renforcer l’appropriation commune et la mise en œuvre du projet européen²¹.
Il incombe à tous les responsables politiques, aux niveaux européen, national, régional ou local, de faire avancer le processus d’intégration européenne. Le Comité des régions s’est efforcé d’assumer pleinement cette responsabilité dans sa propre sphère d’influence en publiant son Livre blanc sur la gouvernance à plusieurs niveaux²². Dans ce document, il présente son idée d’une méthode communautaire fondée sur un système de gouvernance qui associe les collectivités locales à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques communautaires.
Le Comité des régions défend les avancées de l’intégration européenne depuis 1994 et plaide en faveur d’une plus grande démocratisation des affaires publiques²³. Il est donc essentiel que, dans les phases décisives du processus politique de l’Union européenne, l’Europe soit construite en partenariat. Nous avons besoin d’une Union européenne construite avec les régions, avec les villes et avec les collectivités locales.
Il est donc essentiel d’abandonner l’approche hiérarchique et pyramidale qui place l’Europe au-dessus des États membres, les États membres au-dessus des régions, et les régions au-dessus des villes et des collectivités locales. Au lieu de ce système contraignant, nous avons besoin d’un nouveau partenariat afin de respecter les règles constitutionnelles en vigueur dans les États membres et le droit communautaire – «un partenariat pour l’avenir» – entre ces différents niveaux de pouvoir et ces centres légitimes de démocratie. La gouvernance à plusieurs niveaux n’est ni une utopie, ni un simple idéal ou modèle. C’est une méthode et une solution pour :
– rendre la méthode communautaire plus inclusive et plus efficace ; – développer une véritable culture de coopération interinstitutionnelle et ; – stimuler la participation au processus européen.
La gouvernance à plusieurs niveaux a été introduite dans le lexique de l’UE comme une forme de « bonne gouvernance» qui renforce la légitimité de l’UE en partageant son élaboration par le biais d’une véritable copropriété, soit lors de la phase pré-législative de «conception», soit plus tard, au cours des mécanismes décisionnels, lorsque cela s’avère le plus approprié²⁴. La gouvernance à plusieurs niveaux n’est en effet pas une théorie visant à clarifier des processus décisionnels complexes; il s’agit plutôt d’une approche visant à mieux partager les décisions de l’UE. Elle constitue un instrument d’analyse, sans pour autant remettre en cause la souveraineté des États. En d’autres termes : la gouvernance à plusieurs niveaux supprime la zone grise entre intergouvernementalisme et supranationalisme, la remplaçant par une structure descriptive²⁵.
La dimension verticale de la gouvernance à plusieurs niveaux couvre tous les niveaux de l’élaboration des politiques : du niveau mondial au niveau local. Elle met en évidence la distinction de plus en plus floue entre politique nationale et politique internationale. De plus, les différents niveaux ne peuvent être clairement cloisonnés. Cette image est trompeuse : les niveaux sont essentiellement imbriqués. En effet, lors de la mise en œuvre d’une stratégie convenue d’un commun accord, telle la future « Stratégie UE 2020 » ou la stratégie de l’UE en matière de changement climatique, tous les acteurs – publics et privés – devraient assumer la responsabilité qui leur incombe dans une société démocratique. Dans le contexte de l’UE, l’implication des régions et des villes renforce tout particulièrement la légitimité.
La gouvernance à plusieurs niveaux ne doit pas être confondue avec la «décentralisation». C’est le terme que nous utilisons habituellement pour désigner le transfert de pouvoir de l’État central vers d’autres formes de gouvernance. La gouvernance à plusieurs niveaux n’est donc pas une menace, mais une opportunité pour les institutions décentralisées, puisqu’elles se voient accorder un accès au processus décisionnel de l’UE dès la phase de conceptualisation, et non pas seulement au moment de la mise en œuvre. Par conséquent, le principe de subsidiarité est renforcé par une conception dynamique de la gouvernance à plusieurs niveaux. Ce principe, inscrit dans les traités, signifie que les décisions au sein de l’Union européenne doivent être prises au niveau le plus proche possible des citoyens. L’Union européenne ne doit pas assumer des tâches qui relèvent davantage du niveau national, régional ou local. À l’inverse, l’Union européenne doit agir lorsqu’elle représente le niveau le plus approprié pour la poursuite d’objectifs communs. La gouvernance à plusieurs niveaux consiste à partager les compétences, plutôt qu’à les répartir. La légitimité de l’UE réside dans son efficacité, son ouverture, sa participation, sa responsabilité, son efficience, ses résultats et sa cohérence. La gouvernance à plusieurs niveaux renforce tous ces principes et garantit leur interconnexion.
Enfin, la gouvernance à plusieurs niveaux au sein de l’Union européenne est également, par essence, multicanale. Les régions et les villes doivent avoir la possibilité de choisir librement par quels canaux elles expriment leurs préoccupations, leurs idées et leurs intérêts. Cette idée est intrinsèquement liée à la démocratie participative, à mesure que la société devient plus pluraliste. Les citoyens veulent participer, la prise de décision est décentralisée, et les décisions descendantes ou unilatérales ne sont tout simplement plus acceptables dans notre démocratie. La gouvernance à plusieurs niveaux offre une réponse participative en fournissant des outils de participation aux régions, aux villes et, en fin de compte, aux citoyens. De plus, elle favorise la coopération et la démocratisation elle-même, car elle multiplie les occasions pour les citoyens d’influencer le gouvernement. L’alternative à la démocratie à plusieurs niveaux n’est pas une démocratie simple, mais une démocratie inefficace. Il s’agit donc d’un moyen tout à fait valable de renforcer le débat démocratique au sein de l’Union²⁶.
Il est essentiel d’associer les responsables politiques régionaux et locaux dès le tout début du processus décisionnel de l’UE. Ils ont pour mission de mettre en œuvre les directives de l’UE sur le terrain. Ce sont eux qui sont confrontés quotidiennement aux problèmes de pollution, de transport urbain ou de gestion des déchets. Ils doivent veiller à ce que l’immigration et l’intégration aillent de pair. Ce sont eux qui doivent faire en sorte que la croissance et l’emploi deviennent une réalité.
Le Comité des régions a donc présenté, dans son Livre blanc sur la gouvernance à plusieurs niveaux, des propositions concrètes visant à renforcer la participation des régions et des villes d’Europe au futur processus décisionnel de l’UE²⁷. De plus, le Comité est prêt à suivre régulièrement l’évolution de la gouvernance à plusieurs niveaux au sein du ou des modèles de gouvernance de l’UE, ce qui aboutira à terme à l’adoption d’une Charte européenne de la gouvernance à plusieurs niveaux, qui servira de base aux principes et procédures de gouvernance inclusive en Europe. Cet engagement est tout à fait logique, car le Comité lui-même est l’incarnation de ce concept, et ce depuis le tout début de son existence – il y a pourtant seulement seize ans. Dans son livre blanc, le Comité a présenté treize propositions et dix exemples clés afin de construire l’Union européenne en partenariat. Ce document a été conçu comme une contribution formelle du Comité au groupe de réflexion sur l’avenir de l’Europe 2020-2030, présidé par l’ancien Premier ministre espagnol M. Felipe Gonzales. Il s’adresse toutefois également aux États membres, aux institutions de l’UE, aux régions, aux villes, aux partenaires socio-économiques et aux autres parties prenantes²⁸.
2.2. La gouvernance à plusieurs niveaux contribue à combler le «fossé de mise en œuvre»
2.2.1. Lutter ensemble contre le changement climatique
En ce qui concerne le débat sur la mise en œuvre, et en particulier en matière de changement climatique, nous pouvons citer la Convention des maires²⁹, signée par plus de 1 000 villes en Europe à ce jour. Ces autorités se sont engagées à prendre des mesures relevant de la responsabilité des collectivités locales afin d’atténuer le changement climatique. Elles seront en mesure d’atteindre leurs objectifs car elles peuvent investir dans les économies d’énergie et l’organisation des transports, ou rendre l’utilisation de la voiture plus difficile sur leur territoire. Il est également possible de mesurer leurs résultats, car des objectifs clairs ainsi que des mécanismes d’évaluation et de suivi sont en place, comme le prévoit le Pacte. À Copenhague, le Comité des régions, en collaboration avec la Conférence des maires des États-Unis³⁰, a très clairement présenté ce nouveau contrat horizontal pour l’action locale dans le domaine du changement climatique comme une bonne pratique. À la suite du sommet de la COP-15 à Copenhague en 2009, la coopération entre le Comité des régions et la Conférence des maires des États-Unis sera renforcée. Ainsi, ce niveau d’autorité, s’il est organisé de manière coordonnée, peut produire des résultats. Le Comité analysera s’il sera possible de développer de nouveaux pactes dans d’autres domaines politiques à l’avenir – par exemple en matière de migration/intégration ou dans la poursuite des objectifs de la stratégie UE 2020.
2.2.2. L’impact territorial de la crise
Pour en revenir à la crise actuelle, il convient de mentionner ici que les autorités régionales et locales représentent plus des deux tiers des investissements publics en capital et 16 % du PIB total de l’UE³¹. Cela équivaut à un poids économique correspondant à dix fois les budgets cumulés du plan de relance européen décidé en décembre 2008 ou à quinze fois le budget actuel de l’UE. L’innovation et la recherche commencent clairement au niveau local. Le défi pour l’UE consistera à coordonner l’action politique en faveur de la relance afin de proposer une alternative plus équilibrée de développement durable et de contribuer à l’objectif de cohésion territoriale grâce à la coopération de divers acteurs, à l’implication directe des autorités locales et régionales et au recours au partenariat public-privé. De même, la perspective d’introduire un «semestre européen» ³² en tant que partie intégrante du nouveau modèle de gouvernance économique de l’UEM ne portera pleinement ses fruits que si les autorités régionales et locales sont également incitées à synchroniser leur budget et à contribuer à la poursuite des objectifs stratégiques généraux de l’UE, tels que les grands objectifs de la stratégie UE 2020. Elles devraient donc être suffisamment associées au nouveau système de gouvernance économique. De même, la participation des parlements régionaux (dotés de pouvoirs législatifs) pourrait être envisagée au cas où les parlements nationaux débattraient chaque année de leurs orientations budgétaires prévisionnelles avec le Parlement européen³³. Enfin, les régions et les villes pourraient être davantage impliquées dans l’achèvement du marché unique. De nombreuses régions dotées de pouvoirs législatifs ont d’importantes responsabilités pour transposer (au moins partiellement) les directives de l’UE relatives au marché unique. En outre, les autorités régionales et locales peuvent contribuer à identifier les goulets d’étranglement restants ou faciliter (in)directement l’exercice des quatre libertés sur leur territoire. Le professeur Mario Monti a donc proposé à juste titre une nouvelle stratégie intégrée et fondée sur le partenariat pour le marché unique³⁴. Il convient de souligner que cette nouvelle stratégie contribue avant tout à renforcer la cohésion territoriale. Enfin, les représentants régionaux et locaux peuvent également contribuer à faire connaître cette nouvelle stratégie et ses avantages attendus aux citoyens (argument de la proximité).
2.2.3. La stratégie UE 2020 : une chance pour la gouvernance à plusieurs niveaux
Comme le souligne le document de consultation de la Commission européenne sur la stratégie UE 2020, compte tenu de l’interdépendance entre les États membres, les autorités régionales et locales et les partenaires socio-économiques à tous les niveaux, une approche « à plusieurs niveaux » doit être privilégiée dans le successeur de la stratégie de Lisbonne³⁵. Il s’agit là d’un point de départ très positif, car la priorité qui sera accordée dans la stratégie 2020 aux actions politiques dans les domaines de l’éducation, de la formation, de la recherche, de l’innovation, de l’entrepreneuriat, de la transformation verte et durable de la société, de la relance socio-économique et de l’assainissement budgétaire à tous les niveaux, etc. touche étroitement à des compétences qui sont souvent typiquement décentralisées.
Comment cette approche de «partenariat» pourrait-elle alors se traduire concrètement dans la proposition finale de la Commission? Les axes d’action suivants pourraient être développés:
- Premièrement, la future stratégie pourrait clairement promouvoir une élaboration des politiques coordonnée et intégrée, notamment par le recours à ce que l’on appelle des «accords de gouvernance à plusieurs niveaux» entre les différents niveaux de gouvernance, y compris au niveau de l’Union. Par le passé, des expériences ont été menées avec des «accords tripartites» fondés sur des objectifs³⁶, mais le moment est venu de faire passer cet instrument à un niveau supérieur en introduisant des incitations claires, et d’intégrer au moins la possibilité d’une «contractualisation» dans la future stratégie. L’objectif étant de favoriser de meilleurs résultats sur le terrain, adaptés aux problèmes et opportunités «spécifiques à chaque territoire», comme l’a fait valoir Fabrizio Barca dans son rapport sur la future politique de cohésion³⁷. Cette approche devrait déboucher sur la conclusion de «pactes territoriaux» flexibles qui contribueraient à la mise en œuvre de la stratégie UE 2020, tout en tenant compte des spécificités régionales d’un territoire donné. À partir de 2011, la Commission devrait commencer à expérimenter ce type d’outils innovants pour traduire les objectifs généraux de l’UE en cibles concrètes spécifiques à chaque territoire, qui devraient par la suite faire l’objet d’un suivi, d’une évaluation et d’une mise à jour appropriés.
- Deuxièmement, le rôle des autorités régionales et locales dans la poursuite des objectifs de la stratégie 2020 devrait être explicitement reconnu dans la stratégie. Les autorités régionales et locales doivent être reconnues comme de véritables partenaires. Les chiffres concrets relatifs à leur rôle économique au sein de l’Union européenne, leur reconnaissance juridique renforcée – ainsi que celle du Comité des régions – dans le traité de Lisbonne, le nouvel objectif de l’UE en matière de cohésion territoriale et la tendance générale à une plus grande décentralisation/dévolution en sont la parfaite illustration.
- Troisièmement, la proposition pourrait fournir une boîte à outils comprenant divers instruments et outils fondés sur la gouvernance à plusieurs niveaux afin de renforcer l’appropriation tant par les autorités régionales et locales que par les partenaires socio-économiques. En effet, les principaux partenaires socio-économiques ont également exprimé «leur inquiétude quant au fait que les États membres ne se soient pas suffisamment engagés dans le processus, ce qui a conduit à un manque d’implication des parties prenantes au niveau local»³⁸. Dix ans après les premiers débats sur la conception de la stratégie de Lisbonne – et cinq ans après son examen à mi-parcours – le moment est venu de mener un débat approfondi avec les États membres sur cette question au sein des formations concernées du Conseil.
- Quatrièmement, le Livre blanc du CdR sur la gouvernance à plusieurs niveaux présente effectivement des propositions concrètes pour donner davantage de substance à l’approche de la gouvernance à plusieurs niveaux :
– Peut-on renforcer, parallèlement à une «approche intégrée transversale», le principe bien connu de partenariat dans la gouvernance de la stratégie 2020? En effet, des tables rondes réunissant toutes les parties prenantes concernées, et en particulier tous les niveaux de gouvernement, pourraient être mises en place dans chaque État membre afin de suivre la mise en œuvre de la nouvelle stratégie sur le terrain. Donner la parole aux acteurs nationaux et territoriaux devrait faire partie intégrante de la nouvelle stratégie.
– La méthode ouverte de coordination peut-elle devenir plus inclusive en introduisant des indicateurs sur la gouvernance «participative», encourageant les États membres à rendre compte de la «manière» dont ils associent les autorités régionales et locales à la conception, au suivi et à la mise en œuvre de leurs «cadres de référence stratégiques nationaux»?
– Peut-on également demander aux États membres de rendre compte de la poursuite de certains indicateurs «territoriaux», suite à l’introduction de l’objectif de cohésion territoriale dans le traité de Lisbonne, et ainsi exiger des États membres qu’ils démontrent «comment» ils gèrent au mieux les disparités territoriales au sein de leur pays tout en poursuivant une transformation socio-économique durable sur le terrain?
– Peut-on mettre en place de nouveaux «pactes horizontaux» supplémentaires entre régions ou villes afin d’atteindre certains indicateurs quantitatifs de la stratégie, tels que par exemple : l’investissement de 3 % du PIB dans la R&D ; l’objectif d’un taux d’emploi de 75 % ; ou d’éventuels nouveaux indicateurs comme la promotion de l’accès à l’éducation et à la formation professionnelle. Le succès de la Convention des maires, qui mobilise déjà plus de 1 000 maires pour aller au-delà des objectifs climatiques 20-20-20 de l’UE, démontre en effet le potentiel de cette approche de convention.
– Enfin, l’UE peut-elle encourager davantage les régions à élaborer leurs propres
«plans d’action stratégiques régionaux 2020»? La Commission européenne serait-elle également disposée à formuler des observations sur ces plans d’action stratégiques régionaux, qui pourraient être annexés aux «cadres de référence stratégiques nationaux»³⁹? En outre, la Commission serait-elle prête à s’engager davantage dans un échange de vues annuel avec des «points de contact 2020» ou des «coordinateurs 2020» désignés au niveau régional?
Les résultats de la «consultation sur le Livre blanc du CdR» montrent que la grande majorité des répondants soutient la proposition de réformer le modèle de gouvernance de la stratégie de Lisbonne afin de rendre le modèle de son successeur plus inclusif à l’égard des autorités régionales et locales, par exemple en y ajoutant une dimension territoriale⁴⁰. D’une manière générale, les répondants estiment qu’il existe encore une marge de manœuvre importante pour appliquer les principes de gouvernance à plusieurs niveaux à la stratégie de Lisbonne révisée, en particulier dans l’élaboration et la mise en œuvre des programmes nationaux de réforme, qui, selon eux, doivent s’appuyer principalement sur les programmes régionaux et locaux, avec la participation des partenaires de la société civile et socio-économiques. La stratégie UE 2020 doit donc favoriser le partenariat, une approche intégrée intersectorielle et une combinaison plus judicieuse de réformes réglementaires, tout en fournissant un cadre global permettant de mettre en œuvre des incitations financières mieux coordonnées et mieux ciblées sur le terrain.
3. Aperçu
Lorsque nous nous tournons vers les années 2020-2030 et les défis mondiaux, la « bonne gouvernance » et la « solidarité » sont les deux enjeux essentiels qui se dégagent pour l’avenir de l’Europe. Ces deux notions doivent être au cœur de nos préoccupations, surtout si nous voulons prolonger le rêve des pères fondateurs de ce siècle et aller au-delà de l’Union d’un continent entier et de la construction d’un marché unique. La prochaine étape vers laquelle nous devons tendre devrait consister à confier aux citoyens la maîtrise du projet européen. La proposition du Comité des régions de «construire l’Europe en partenariat» répond à cette nécessité. Il convient de souligner que le groupe de réflexion sur l’avenir de l’UE en 2030 appelle lui aussi explicitement à «un nouveau pacte» entre tous les niveaux de gouvernance⁴¹. Cet appel au réveil renforce encore davantage la conviction du Comité selon laquelle le moment est venu d’adopter une charte européenne sur la gouvernance à plusieurs niveaux. Une telle charte devrait approfondir les principes fondamentaux tels que le principe de mutualité et le principe d’autonomie institutionnelle ; les mécanismes participatifs tels que la coordination, la consultation et la concertation ; ainsi que les valeurs fondamentales telles que le partenariat, l’ouverture, la transparence, la solidarité et la proximité.
Nous sommes convaincus que l’Union européenne, en tant que forme d’«organisation intelligente», devrait reposer fermement sur la gouvernance à plusieurs niveaux. C’est le meilleur moyen de co-gouverner la mondialisation dans un monde de plus en plus interdépendant et axé sur les réseaux. Au lieu de favoriser la confrontation entre diverses entités souveraines, la gouvernance à plusieurs niveaux encourage une approche plus inclusive et plus flexible. Cela permettra de développer une nouvelle dynamique dans l’élaboration des politiques de l’UE en favorisant un véritable partenariat entre tous les niveaux de gouvernement (vertical), y compris les partenaires socio-économiques (horizontal), ce qui augmentera les chances de l’UE d’obtenir des résultats concrets et d’améliorer la qualité de vie des citoyens. L’Union européenne politique de demain doit donc se construire sur des valeurs communes, le partenariat et la gouvernance à plusieurs niveaux.
Notes
¹ Des étapes clés telles que la réforme des fonds structurels (1988), le traité de Maastricht (1992) autorisant la participation régionale au Conseil des ministres, introduisant le principe de subsidiarité et instituant le Comité des régions (1994) ont créé un contexte de forte mobilisation régionale, de création de réseaux et d’implication dans d’importants débats européens (Livre blanc sur la gouvernance de l’UE, Convention européenne, CIG…) ) dans un contexte idéologique où des notions telles que « l’Europe des régions » étaient utilisées avec une détermination politique.
² J. Melissen, D. Criekemans, M. Duran, Towards a «Third Wave» in Sub-state Diplomacy, Anvers, University Press, 2009.
³ Dexia, Gouvernements infranationaux de l’UE : chiffres clés 2008, document préparé par l’unité de recherche de Dexia Crédit Local avec l’aide du Conseil des communes et régions d’Europe, 2009-2010.
⁴ Règlement (CE) n° 1082/2006 du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT).
⁵ Pour un aperçu détaillé des GECT existants et en cours de préparation, voir http://www.cor.europa.eu/pages/EventTemplate.aspx?view=folder&id=1ae87373-d198-4bf5-b26c-7e9930fb813e& sm=1ae87373-d198-4bf5-b26c-7e9930fb813e.
⁶ Voir les conclusions du Conseil européen des 29 et 30 octobre 2009, 15265/1/09.
⁷ Document de travail des services de la Commission accompagnant la communication de la Commission relative à la stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique, SEC (2009) 712/2.
⁸ Pour une présentation générale, voir http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/danube/index_en.htm.
⁹ Pour une présentation générale du processus, voir http://eeas.europa.eu/euromed/.
¹⁰ Pour une présentation générale de l’ARLEM, voir http://www.cor. europa.eu/pages/CoRAtWorkTemplate.aspx?view=folder&id=38133fb1-2263-415e-9a23-90b831a7e3cc&sm=38133fb1-2263-415e-9a23-90b831a7e3cc.
¹¹ Déclaration des chefs d’État et de gouvernement européens à l’occasion du 50e anniversaire de la signature des traités de Rome, Berlin, 25 mars 2007.
¹² Enquête (Eurobaromètre) menée par la Commission européenne auprès de 27 000 citoyens européens dans 27 États membres en octobre et novembre 2008, publiée en février 2009.
¹³ Voir les articles 4 et 5 du TUE.
¹⁴ Article 3 du TUE.
¹⁵ Article 5 du TUE.
¹⁶ Articles 5 et 6 du protocole n° 2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
¹⁷ Articles 9 à 11 du TUE.
¹⁸ Article 48 du TUE.
¹⁹ A.M. Slaughter, America’s Edge-power in the Networked Century, dans «Foreign Affairs», janvier-février 2009.
²⁰ Livre blanc sur la gouvernance européenne, COM (2001) 428 final.
²¹ Il convient de noter que le Livre blanc de la Commission européenne sur la gouvernance européenne traite principalement des actions que la Commission devrait entreprendre, bien que ce document invite également les États membres à renforcer la participation des acteurs régionaux et locaux à l’élaboration des politiques de l’UE ou exhorte le Comité des régions à jouer un rôle plus proactif dans le cycle politique, COM (2001) 428 final, p. 14.
²² Livre blanc du Comité des régions sur la gouvernance à plusieurs niveaux, CdR 89/2009 final.
²³ Voir la déclaration de mission du CdR (adoptée le 21 avril 2009 à l’occasion de son 15e anniversaire), à l’adresse http://www.cor.europa.eu/pages/PresentationTemplate.aspx?view=folder& id=19e72e24-e2f2-4483-a33c-3c3e6003b101&sm=19e72e24-e2f2-4483-a33c-3c3e6003b101.
²⁴ Pour un aperçu approfondi de la définition, de l’analyse historique, de l’analyse empirique et du concept de gouvernance à plusieurs niveaux, voir S. Piattoni, The Theory of Multilevel Governance: Conceptual, Empirical and Normative Challenges, Oxford, Oxford University Press, 2010.
²⁵ F. Delmartino, contribution au cycle d’ateliers du CdR sur la gouvernance à plusieurs niveaux en 2008-2009, disponible à l’adresse http://www.cor.europa.eu/pages/CoRAtWorkTemplate.aspx?view=detail&id=06f56151 -e636-404b-b525-711414e09ae8.
²⁶ L. Hooghe, G. Marks, Rise of Regions, dans «Cahiers du CdR», n° 1, 2009, p. 20.
²⁷ Livre blanc du Comité des régions sur la gouvernance à plusieurs niveaux, CdR 89/2009 final.
²⁸ Pour une présentation générale du groupe de réflexion et de ses travaux, voir http://www.reflectiongroup.eu/.
²⁹ Pour une présentation générale, voir http://www.cor.europa.eu/pages/EventTemplate.aspx?view=folder&id=174063af-d5da-4901-a2fc-829015c0c6ee&sm=174063af-d5da-4901-a2fc -829015c0c6ee.
³⁰ La Conférence des maires des États-Unis a publié un accord similaire au Pacte, également signé par plus de 1 000 maires américains, à l’adresse http://www.usmayors.org/climateprotection/revised/.
³¹ Dexia, EU Sub-national Governments: 2008 Key Figures, cit.
³² Conclusions du Conseil européen, 17 juin 2010. Voir également Renforcer la coordination des politiques économiques, COM (2010) 250 final ; Renforcer la coordination des politiques économiques pour la stabilité, la croissance et l’emploi – Des outils pour une gouvernance économique européenne plus forte, COM (2010) 367/2.
³³ Voir les propositions de la commission des budgets du Parlement européen (CoBu) sur ce point : A. Lamassoure, Document de travail sur le financement de l’Agenda 2020 malgré la crise budgétaire, 6 mai 2010.
³⁴ M. Monti, Une nouvelle stratégie pour le marché unique, 9 mai 2010, disponible à l’adresse http://ec.europa.eu/bepa/expertises/visitor-programs/mario_monti/index_en.htm.
³⁵ Document de travail de la Commission « Consultation sur la future stratégie UE 2020 », COM (2009) 647/3, p. 9.
³⁶ Voir par exemple l’accord tripartite entre la Commission européenne, le gouvernement italien et la région de Lombardie du 15 octobre 2004, disponible à l’adresse http://ec.europa.eu/governance/docs/texte_convention_tripartite_en.pdf.
³⁷ Voir également F. Barca, Un agenda pour une politique de cohésion réformée. Un rapport axé sur les territoires pour répondre aux problèmes et aux attentes de l’Union européenne, avril 2009, disponible à l’adresse http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/pdf/report_barca_v0306.pdf.
³⁸ «Euractiv», 25 novembre 2009. Voir également CESE, Un programme pour l’Europe, p. 10, à l’adresse http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/eesc-2009-10-en.pdf.
³⁹ Il convient de noter que c’est déjà le cas en Belgique.
⁴⁰ Rapport de consultation sur le Livre blanc du Comité des régions sur la gouvernance à plusieurs niveaux, CdR 25/2010.
⁴¹ Rapport du groupe de réflexion sur l’avenir de l’UE en 2030, Projet Europe 2020-2030, défis et opportunités, 8 mai 2010, p. 6, disponible à l’adresse http://www.reflectiongroup.eu/wp-content/uploads/2010/05/reflection_en_web.pdf.
Publié avec l’aimable autorisation de Rivista Pace diritti umani – Peace Human Rights
