(Maastricht, 6 et 7 juillet 2009)

afin de préparer sérieusement la Conférence des Ministres de l’Intérieur des 47 Etats-membres du Conseil de l’Europe, à Utrecht, les 15 – 17 novembre 2009

Le CDLR a pris l’heureuse initiative de mettre sur pied avec l’appui de toutes les autorités néerlandaises une Conférence sur la coopération transfrontalière. C’est donc avec plaisir, en le considérant comme un honneur, que je participe à cette Conférence de Maastricht, compte tenu de toutes mes analyses et expériences transfrontalières partout en Europe depuis plus de 25 ans. Mon intervention se divisera en deux parties, la première consacrée aux 7 points incontournables pour toute analyse du phénomène transfrontalier en Europe ; le seconde consistera à répondre aux 5 grandes questions qui se posent à tout acteur transfrontalier, public ou privé, débouchant ainsi sur l’objectif de base, à savoir un tissu dense et durable de toutes les relations humaines dans les régions frontalières, toutes catalyseurs et annonciateurs de l’intégration européenne, dans l’unité et la diversité. Quoi de plus spécifique d’ailleurs que chaque région transfrontalière ! …

Les espaces frontaliers, les régions transfrontalières ont donc pour but ultime : plus de démocratie transfrontalière, plus de partenariat et de solidarité transfrontalière, plus de gouvernance transfrontalière et j’ajouterai même plus d’identité et de culture transfrontalières, et donc finalement plus d’Europe. Il s’agit par conséquent de souligner la valeur ajoutée, dans tous les domaines de proximité, qu’apporte à l’Europe la coopération et l’intégration dans tous les espaces frontaliers .

1^ère partie : les 7 points d’ancrage de tout phénomène transfrontalier en Europe.

La coopération transfrontalière constitue un des éléments irréversibles du processus de la construction européenne avec un ensemble de paramètres que ce soit en terme de droit international public, en terme de réunification de l’Europe, en terme de subsidiarité et de partenariat, en terme de régionalisation et de décentralisation etc. … Faisons le constat que la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale s’est inscrite pas à pas dans la construction européenne ; bien souvent il est vrai plus dans les faits que dans le droit ; et ce, de façon irréversible. Si le Conseil de l’Europe a tenté avec succès de mieux définir le cadre normatif de la coopération transfrontalière, avec beaucoup de souplesse et en insistant sur l’importance du droit interne de chaque État pour l’organisation politique et administrative de son territoire ; de son côté, l’Union Européenne dont l’objectif final est l’intégration politique, a investi énormément, avec un réel succès dans le cadre de son programme d’initiative INTERREG concernant la coopération transfrontalière, et à présent depuis le 5 juillet 2006 avec sa nouvelle réglementation communautaire consacrée au Groupement européen de coopération territoriale (GECT). Toutefois, il faut bien reconnaître que bien qu’INTERREG ait beaucoup participé au développement des relations transfrontalières dans maints domaines partout en Europe et de plus en plus dans une optique de cohésion territoriale mieux affirmée de tout l’espace européen ; en fait, dans la réalité juridique qui assoit les Traités de Rome, d’Amsterdam, de Maastricht et de Nice, l’absence d’un instrument juridique communautaire pour la coopération transfrontalière, qui pallierait d’abord l’insuffisance d’opérationnalité de la Convention-cadre de Madrid du Conseil de l’Europe, avait affaibli les intentions communautaires pour développer l’intégration européenne dans tous ses espaces frontaliers, de plus en plus perçus et conçus comme des « coutures » et non plus des « coupures ». Et à voir l’émergence récente d’un foisonnement d’Eurorégions dans les PECO et l’Europe du sud-est, des bases juridiques valables s’imposent pour toutes les expériences transfrontalières du territoire communautaire comme de l’Espace européen en général.

Comme l’organisation territoriale de chaque État relève de son droit interne – Bruxelles et Strasbourg le répètent régulièrement – , il va de soi que la coopération transfrontalière qui touche, dans ses fondements même, à l’organisation territoriale de chaque État et donc à la notion de « territoire national » avec tout ce que cela comporte, ne peut qu’être limitée par ce double constat à la fois des lenteurs de la construction politique de l’Union Européenne et à la fois de la référence obligatoire au droit interne de chaque État en ce qui concerne son organisation territoriale, surtout aux limites de son espace national. Autrement dit, la coopération transfrontalière ne peut-elle être que le résultat, au niveau juridique, de la confrontation ou harmonisation de deux ou trois droits internes des États concernés ou peut elle, à moyen ou long terme, s’appuyer sur le nouvel instrument juridique communautaire qui s’insérerait dans la politique de cohésion territoriale (art. 151 et 158 du Traité). Cela suppose-t-il alors un nouveau transfert de compétences, un nouvel « élargissement » des compétences communautaires découlant d’un éventuel nouveau Traité constitutionnel de l’Union européenne ? l’avenir le dira si le Traité de Lisbonne est accepté par les 27 Etats-membres de l’Union Européenne, au cours de cette année 2008.

Faut-il baisser les bras pour autant et attendre que s’affirme complètement l’intégration politique de l’Europe afin de mieux asseoir politiquement et juridiquement la coopération transfrontalière ? non. Plusieurs pratiques ou scénarios sont envisageables, sans brûler les étapes et toujours convaincu que bien souvent, les faits précèdent le droit. C’est un des objectifs de cette 1^ère partie qui tient compte de l’élargissement de l’Union européenne, élargissement qui réconcilie l’histoire et la géographie européenne, à l’instar de ce que représente déjà géographiquement le Conseil de l’Europe.

Les 7 points incontournables du phénomène frontalier en Europe actuelle et future

En décryptant tous les documents officiels et publiés du Conseil de l’Europe de 1977 à 2007, les prises de position de l’Assemblée parlementaire, du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux ainsi que, pour l’Union européenne, du Conseil européen, de la Commission européenne, du Parlement européen et du Comité des Régions, l’on arrive à établir 7 données incontournables à la base de toute expérience de coopération transfrontalière en Europe, données indispensables pour établir définitions, institutions, étapes et domaines, freins et dynamiques, perspectives qui constituent l’essentiel de mes analyses et expériences transfrontalières.

1er point de départ : quatre grands systèmes politiques – tous démocratiques, précisons-le – marquent les États de l’Europe, à savoir les systèmes centralisés où l’organisation du territoire est déconcentrée sur des régions purement administratives ; les systèmes décentralisés qui accordent des compétences réglementaires aux collectivités régionales en leur donnant souvent la personnalité juridique ; les systèmes régionalisés qui permettent aux collectivités régionales de légiférer dans tous les domaines qu’accorde la Constitution ; enfin les systèmes fédéraux qui prévoient, entre autres, des compétences exclusives pour les parlements et gouvernements de chacun de leurs États fédérés.

2ème point de départ : La souveraineté territoriale demeure encore un point fort pour les 47 États-membres (au 5 octobre 2006) du Conseil de l’Europe et les 27 États-membres (au 1^er mai 2007) de l ‘Union Européenne, ce qui signifie que toute forme de coopération transfrontalière demeure encore et toujours une « affaire d’État », surtout pour les 3 premiers systèmes politiques précités, bien que les États fédéraux eux-mêmes demeurent en général très « regardant » sur les relations transfrontalières de leur États fédérés. Pour dépasser cette « souveraineté nationale » – les frontières, en Europe, étant devenues définitivement intangibles -, certains politologues émettent l’hypothèse, pour les régions transfrontalières de « dépolitisation de la notion de territoire frontalier » ou, de façon plus réaliste, de « mieux partager la souveraineté » entre les États dans leurs espaces frontaliers; ce qui, en pratique, aboutirait seulement à une « défonctionnalisation » des frontières et non pas à leur disparition. C’est dans le souci de respecter ces souverainetés nationales et donc encore et toujours le caractère international de la relation transfrontalière que le Conseil de l’Europe a mis au point, à Madrid, le 15 mai 1980, la « Convention-cadre » en matière de coopération transfrontalière à laquelle se sont joints un 1er protocole, en 1995, et un 2ème protocole en 1997, en attendant un 3^ème protocole en novembre 2009 portant sur la « coopération transfrontalière euro-régionale » ; conventions et protocoles qui insistent sur l’indispensable référence au droit interne de chaque Etat pour toute forme et tout contenu de son organisation territoriale et donc de ses relations transfrontalières aux limites de son territoire.

3ème point de départ : l’Europe transfrontalière a déjà une longue histoire. A partir de mes analyses de tous les espaces frontaliers des 47 États-membres du Conseil de l’Europe, éclatent aux yeux la richesse, la complexité, l’énorme variété des expériences transfrontalières qui égrènent l’histoire et la géographie de l’Europe ; et cela, même dans certaines aires très périphériques qui sont la caractéristique spécifique de quelques régions frontalières. La dynamique transfrontalière qui explique cette richesse et cette complexité des relations transfrontalières dans toute l’Europe s’appuie, bien sûr, sur la volonté politique des collectivités territoriales frontalières de régler en commun des problèmes similaires, mais aussi sur la décentralisation qui, dans la plupart des États européens, devient de plus en plus marquée et stimulante. Toutes ces lois de décentralisation ont augmenté partout la responsabilité croissante des collectivités territoriales en matière de coopération transfrontalière, même si, en règle générale, les États veulent, à juste titre, conserver une sérieuse maîtrise des relations transfrontalières concernant leurs collectivités territoriales ; et ce, quel que soit leur système politique de référence. Faut-il alors « formaliser » à ce point la coopération transfrontalière qu’on l’homogénéiserait sur un « modèle unique » ? Ce n’est pas un idéal à rechercher. Faut-il d’ailleurs souhaiter un jour l’émergence d’un « modèle-type » de coopération transfrontalière en Europe, modèle-type cher aux purs théoriciens ? La réalité transfrontalière démontre le contraire, tout en affirmant la nécessité en Europe d’échanges d’expériences transfrontalières réussies, mais pas forcément exportables de cas en cas. Quelques principes et directions de base demeurent à l’évidence indispensables pour assurer de façon authentique le sérieux et l’importance européenne de toutes les relations transfrontalières. L’on pourra alors dégager des « profils » de coopération transfrontalières qu’il serait intéressant à suivre, « profils » qui permettraient des « grilles de lecture transfrontalière » assez convergentes et stimulantes.

4ème point de départ : la spécificité de chaque région transfrontalière n’est plus à souligner, qu’on les prenne individuellement ou collectivement. Cette spécificité individuelle ou par regroupement – une véritable typologie des régions transfrontalières demeure toujours à faire – s’inscrit dans leur histoire, leur situation géographique, mais aussi dans le caractère « transversal » ou « multidimensionnel » qui marque toutes les relations transfrontalières. Ces dernières s’insèrent dans tous les domaines qui relèvent soit du droit communautaire, soit du droit interne ou type d’organisation territoriale de chaque État, soit des compétences dévolues à leurs collectivités territoriales par chaque État. Cette « transversalité » ou « multidimensionnalité » des relations transfrontalières rend encore plus spécifique la réalité complexe de la coopération transfrontalière, que ce soit dans les domaines de l’emploi, de la (dé)localisation d’entreprises, de l’environnement, de l’aménagement du territoire, des transports, des télécommunications, des infrastructures de santé ou de formation, des médias… et a fortiori de la fiscalité ou de la protection sociale. Quel outil juridique parfait pour le Conseil de l’Europe ou l’Union européenne faudrait-il donc inventer pour répondre à ce paramètre de la « transversalité » ou de la « multidimensionnalité » de la coopération transfrontalière ? L’uniformité ou le modèle unique ne sont guère envisageables et même pas souhaitables ; car l’unité de l’Europe se construit et se construira toujours sur sa diversité.

5ème point de départ : la variété et la complexité des problèmes frontaliers que vivent toutes les régions frontalières en Europe, qu’elles soient centrales ou périphériques, joints à la volonté politique de tous les États de maîtriser suffisamment les relations transfrontalières de leurs collectivités territoriales ont débouché, dans l’histoire européenne depuis 4 à 5 décennies, sur une multiplication d’accords bilatéraux ou multilatéraux entre États. Ces accords, qu’ils aient précédés ou suivi la Convention-cadre du Conseil de l’Europe en matière de coopération transfrontalière, approuvée à Madrid le 15 mai 1980, ont tous facilité, promu les relations transfrontalières dans leurs espaces frontaliers. Une réelle graduation se note dans le contenu de ces accords bilatéraux ou multilatéraux ; l’un des derniers d’entre eux, signé à Karlsruhe, en 1996, entre l’Allemagne, la France, le Luxembourg et la Suisse, accorde, sous la houlette des Etats, la personnalité juridique et l’autonomie financière aux organismes frontaliers que couvre cet Accord. C’était un nouveau pas en avant qui allait être étendu à toutes les frontières européennes et qui aurait facilité les projets transfrontaliers, nouveau pas qui débouche à présent sur un nouveau règlement communautaire depuis le 5 juillet 2006 et par un éventuel «nouveau protocole du Conseil de l’Europe» en 2008 ou 2009, en matière de coopération transfrontalière ; car, de facto, de plus en plus rares sont les frontières au sein de l’espace communautaire ou européen en général qui ne sont pas encore insérées dans des accords bilatéraux ou multilatéraux, accords auxquels maints Etats tiennent encore beaucoup.

6ème point de départ : le droit communautaire qui constitue un droit spécifique au sein du droit international public a vu ses compétences s’élargir au fur et à mesure que les Traités marquaient l’histoire de l’Union Européenne, à savoir les Traités de Rome, Traité de Maastricht, Traité d’Amsterdam, Traité de Nice… en attendant la ratification par les 27 États du futur Traité de Lisbonne. Dans ce dernier, il est prévu non seulement de faire évoluer, dans certains domaines, le principe de l’unanimité des décisions des 27 États- membres vers les principes de la majorité qualifiée, mais encore que de nouvelles compétences communautaires pourraient voir le jour : par exemple en matière de politique régionale dans la mesure où tous les États-membres sont convaincus de la nécessité indispensable pour l’intégration européenne de favoriser toujours davantage la cohésion sociale, économique et territoriale pour tout l’espace communautaire. Les espaces transfrontaliers s’inséreraient-ils les premiers dans ces nouveaux champs de nouvelle « souveraineté partagée » ? Toutefois, même si le droit communautaire prime sur le droit interne des 27 États-membres du moins dans le domaine des compétences attribuées par les États à l’Union Européenne au nom du principe de « subsidiarité ascendante », ce n’est pas encore le cas dans les domaines des compétences exclusives toujours réservées aux États et donc soumis au principe de l’unanimité pour tout nouveau transfert. L’important à l’avenir est de savoir si de nouvelles compétences déléguées ou partagées peuvent être envisagées au sein de l’Union Européenne, en particulier dans le cadre de la politique régionale.

7ème point de départ : la politique régionale communautaire qui a pris une importance croissante depuis son lancement formel en 1975, par la création du F.E.D.E.R., présente des caractéristiques spécifiques qui en limitent la portée. Son caractère initial d’additionnalité par rapport aux politiques régionales de chaque État a sans doute freiné et freine encore ses possibilités ; mais, appuyées sur l’objectif du « développement harmonieux de tout l’espace européen », d’approfondissement de la cohésion territoriale,⁽¹⁾ les régions frontalières qui indiquent et catalysent à leur manière tous les effets de l’intégration européenne, plus que d’autres peut-être, soulignent sans doute l’obligation d’élargir, entre autres au niveau du droit communautaire, les champs et compétences de la politique régionale de l’Union européenne. L’importance des fonds communautaires au sujet de la cohésion territoriale de l’Union européenne élargie à 27 membres, pour les années 2007-2013, – 308,1 milliards d’euros – appuie encore davantage cette obligation ; le Conseil européen des 19-20 décembre 2005, à Bruxelles en avait déjà fixé les montants en prévoyant aussi d’accorder, au nom d’une « nouvelle politique de voisinage » à l’égard d’États tiers, des fonds communautaires importants pour les régions frontalières extérieures de l’Union européenne. Le Parlement européen a approuvé ces montants ainsi que le budget communautaire, le 4 juillet 2006, trouvant ainsi un compromis avec le Conseil européen, entre 307,619 milliards d’euros décidés au Conseil européen du 17 décembre 2005, 309,5 milliards suggérés par la présidence luxembourgeoise en juin 2005 et les 336,3 milliards d’euros retenus initialement par la Commission européenne et le Parlement européen, respectivement en juillet et en septembre 2004.

Ces sept points de départ permettent déjà de répondre en grande partie aux 5 grandes questions qui concernent toute réflexion, toute action, toute expérience, tout projet de coopération transfrontalière, à savoir les réponses aux cinq grandes questions, réponses qui tentent de :

• mieux définir les notions de coopération transfrontalière – et donc de frontière ;
• mieux cerner les instruments juridiques nécessaires à toute forme de coopération transfrontalière ;
• préciser les domaines et les étapes indispensables pour y faire face ;
• cerner tout ce qui dynamise et freine la coopération transfrontalière ;
• enfin, envisager en prospective ce que peut comporter, réaliser la volonté réunie de toutes les autorités européennes, nationales, régionales et locales en matière de coopération transfrontalière.

Professeur Charles RICQ

Genève, le 24 juin 2009