Régions et sécurité : XXVIèmes entretiens sur le régionalisme

Régions et sécurité XXVIèmes Contribution de Charles Ricq aux Entretiens sur le régionalisme (12-14 décembre 2005)

Introduction

La sécurité, terme générique s’il en est, est devenu une des priorités, sinon la priorité, pour les populations européennes pour toutes les collectivités territoriales et les Etats pour les institution européennes (Union européenne à Bruxelles et Conseil de l’Europe à Strasbourg).

Il s’agit, dans ce colloque, de mieux cerner les problèmes de sécurité vécus au quotidien par les populations de toutes les collectivités territoriales européennes et donc les solutions que ces collectivités territoriales européennes apportent à ces problèmes dans tous les domaines de la sécurité.

Une dialectique fondamentale surgit de suite face à ces solutions, celle du rapport plus ou moins conflictuel entre liberté et sécurité. Quels sont les droits de toute personne, de tout citoyen à respecter face à l’ensemble des problèmes de sécurité ? autrement dit, sécurité et démocratie locale, régionale vont-elles toujours de pair ?

Mon propos sera donc décomposé en trois parties : la première, valeurs européennes et système politique de référence pour asseoir la sécurité ; la seconde, domaines et instruments concernant la sécurité ; la troisième partie ne retiendra que les travaux du Conseil de l’Europe en matière de sécurité pour les collectivités territoriales de ses 46 Etats-membres.

1ère partie Valeurs européennes et systèmes politiques de référence à la base de toute analyse des problèmes de sécurité

1.1 1.1.1 Les valeurs et principes de base de la société européenne

les valeurs fondamentales pour tous les Etats européens

 les droits de l’homme

 la démocratie, particulièrement locale et régionale

 l’état de droit et donc la dialectique fondamentale « liberté et/ou sécurité »

1.2 1.3 1.4 Les principes de base de la construction européenne

 subsidiarité et sécurité

 proximité et sécurité

 proportionnalité et sécurité

 citoyenneté et sécurité

 cohésion économique, sociale, territoriale et sécurité

Les 4 grands systèmes politiques européens

 Etats centralisés et sécurité

 Etats décentralisés et sécurité

 Etats régionalisés et sécurité

 Etats fédéraux et sécurité

Et, par conséquent, la répartition des compétences, instruments et moyens en matière de sécurité.

Les processus de déconcentration, décentralisation, régionalisation .. pour assurer la sécurité ; exemples :

 Nouvelles formes de gouvernance régionale et sécurité

 La charte de l’autonomie régionale et la sécurité

 Exemples d’un Etat décentralisé (la France)

d’un Etat régionalisé (l’Italie)

d’un Etat fédéral (La Suisse).

2ème partie Conception et domaines relatifs à la sécurité

« Eu égard à l’étendue et à la diversité des défis, nous ne pourrons les relever comme il convient que si nous adoptons un large concept de sécurité, un concept qui aille au-delà des seules questions militaires et qui inclut des éléments politiques, économiques et sociaux.

Seule une approche plus large de ce genre nous permettra d’aller plus loin que le simple traitement des symptômes » écrivait déjà Javier Solana (une architecture de sécurité européenne à la veille du XXIè siècle).

Le mot de « sécurité », terme générique s’il en est (il suffit de suivre les grandes conférences européennes qui lui sont consacrées), recouvre, à la fois et selon les cas,

 les conceptions générales,

 les domaines principaux,

 les instruments essentiels suivants :

2.1 les conceptions générales ont trait en règle générale aux trois secteurs ci-après :

2.1.1 2.1.2 2.1.3 la protection des personnes et des biens l’ordre public pour assurer cette protection

la prévention de toute forme de délinquance, violence, terrorisme …

les principaux domaines relèvent dans les niveaux sectoriel et spatial :

niveaux sectoriels : la prévention et la protection des citoyens face à, pour ne citer les principaux, d’une part

 la violence urbaine avec les milieux exclus ou/et marginalisés

 le terrorisme

 le crime organisé

 la drogue et le blanchiment d’argent

 la traite d’êtres humains

et d’autre part

 les catastrophes naturelles

 les pollutions de toute sorte

niveau spatial : citons, entre autres

 les sites industriels ou/et nucléaires

 les lieux publics, particulièrement en zone urbaine

 les grandes infrastructures

les instruments généraux de prévention et de protection

instruments généraux concernant la protection

Quel que soit le système politique dans lequel s’insère telle ou telle collectivité territoriale, la protection des citoyens, des libertés fondamentales des lieux publics, des sites sensibles de l’environnement, etc…est assurée, en général, par les différentes formes de police, parfois par l’armée.

Citons, ici, à Aoste les exemples de la France voisine, de l’Italie, de la Suisse :

 exemple de la France (plan Vigipirate, par exemple). L’application du plan

Vigipirate pose également la délicate question des restrictions des libertés. Si les contrôles d’accès aux bâtiments publics sont couramment pratiqués, il n’en est pas de même pour ce qui concerne le déploiement des renforts militaires et les contrôles sur la voie publique ou dans les centres commerciaux, banques, salles de spectacles, etc.

Le recours aux militaires et leur participation aux patrouilles de sécurisation sont très réglementés : il ne peuvent agir qu’associés aux forces de police ou à la gendarmerie, dont les agents possèdent la qualité d’agent de police judiciaire.

Pour ce qui a trait aux contrôles renforcés sur la voie publique ils se font sous contrôle de l’autorité judiciaire, sur réquisition des procureurs. La loi, récemment votée, sur la sécurité quotidienne a d’ailleurs modifié le cadre légal dans le sens d’un renforcement des possibilités d’intervention des forces de sécurité. Enfin, l’utilisation de vigiles ou la mise en place de dispositifs de télésurveillance sont soumises à des habilitations, après enquêtes, ou à l’avis favorable d’une commission présidée par un magistrat.

 Exemple de l’Italie, particulièrement de la Région Vallée d’Aoste où le président élu d’un gouvernement régional est également préfet de région.

Et puisque nous sommes en Italie, je citerai une intervention de Mme Marisa Troise Zotta, préfette et directrice de la « Senola Superiore dell’Amministratione dell’interno » de Rome, lors des XIèmes journées européennes des représentants territoriaux de l’Etat, à Munich, les 1er et 3 juillet 2004 :

« En 1992, le Service national de la protection civile a été établi, et les phases de la gestion des crises ont été structurées en dépistage, prévention, traitement et rétablissement. En 1997, le gouvernement a gardé la tâche d’élaborer la politique de protection civile, aussi bien que d’intégrer l’action des autorités locales, conformément au principe de la subsidiarité. Depuis 2001, les régions sont dotées de pouvoirs législatifs, donc la législation est toujours en cours.

Actuellement, les maires sont responsables localement de la direction et de la coordination des services d’urgence et de l’aide à la population, et de fournir des informations aux préfectures et aux autorités régionales. Les préfets assurent aussi bien la fonction de garants concernant les opérations de sauvetage, que la fonction de relais entre la population et les autorités nationales afin de donner des réponses rapides. En outre, ils dirigent les services d’urgence quand des incidents majeurs affectent un territoire plus large. Le gouvernement (représenté par le Premier ministre ou le ministre de l’Intérieur) garde la coordination et la promotion du système de planning d’urgence, bien que l’application se passe à travers les préfets.

La SSAI organise des formations autour de la protection et la défense civiles, de la loi et l’ordre, de la gestion d’administrations en défaut, de l’analyse de la vie sociale, de la résolution de problèmes, et des modes de communications en situation de crise ».

 Exemple de la Suisse (cas de l’aéroport de Genève).

 Exemples européens :

Quant à la protection de l’environnement, Etats comme Institutions européennes ont énormément fait depuis deux décennies, par exemple :

Le Conseil de l’Europe et la Convention de protection des paysages

Les Pays-Bas et leur plan Delta suite aux catastrophes de 1953.

Le renforcement de la « protection civile » est de plus en plus caractéristique de tous les Etats européens.

2.3.2 Instruments généraux concernant la prévention

Pour prévenir la violence urbaine, la délinquance, l’atteinte aux personnes et aux biens, citons, entre autres :

 Les politiques d’insertion, d’intégration

 Les politiques de dialogue entre cultures, religions, groupes ethniques

 Les politiques de médiation, de régulation sociale (exemple des Ombudsman)

 Les politiques de contrôle d’immigration

Je ne citerai ici que les cas de la RFA et de l’Espagne :

Pour la RFA ,

les dispositions en matière de droit des étrangers sont du ressort des services des étrangers au niveau communal. Mais ces services sont souvent limités en moyens et en personnel. C’est pourquoi, les connaissances techniques nécessaires, les compétences nécessaires ainsi que les différentes approches en matière de lutte contre le terrorisme des services des étrangers doivent être regroupées à un niveau supérieur. De ce point de vue, les instances régionales et donc la Direction de l’administration régionale s’imposent comme particulièrement adaptées. La Direction de l’administration régionale dispose en effet d’un service spécial chargé des étrangers qui coordonne et prend les mesures relevant du droit des étrangers telles que les interdictions de séjour et les expulsions.

Ce service du « chargé des expulsions » traite des ces particuliers d’une gravité particulière, procède à des analyses linguistiques pour mieux déterminer le pays d’origine des personnes concernées, transmet des connaissances et des informations aux services des étrangers subalternes, aux tribunaux et aux autorités répressives et coordonne les actions avec les autres administrations. Il est ici important de sensibiliser les administrations subalternes, de détecter les débuts d’activités terroristes chez les étrangers et de transmettre les informations en conséquence.

Pour l’Espagne :

La loi organique 4/2000 en vigueur, réformée par la loi organique 8/2000 :

– classe les droits et les libertés dont jouissent les étrangers en Espagne en deux catégories : les droits fondamentaux de la personne (le droit à l’assistance médicale, le droit aux services et aux prestations sociales fondamentales. Le droit à la tutelle judiciaire effective, le droit à l’enseignement, le droit d’accès à l’éducation des enfants et le droit à l’assistance juridique), et les droits dont peuvent bénéficier seules les personnes en situation légale en Espagne, à savoir, les droits sociaux ou de configuration juridique (le droit de vote aux élections municipales, le droit à la liberté syndicale, le droit de grève, le droit d’exercer une activité professionnelle, salariée ou non-salariée, le droit à des allocations de logement et au regroupement familial) ;

– – inclut les mécanismes juridiques de contrôle afin de lutter contre l’immigration irrégulière, tels qu’une sanction d’expulsion imposée à tout étranger se trouvant en Espagne de façon irrégulière ;

– établit qu’un certain enracinement de l’étranger sur le territoire espagnol est une condition nécessaire à l’obtention d’un permis de séjour temporaire.

3ème partie Le Conseil de l’Europe, les collectivités territoriales et la sécurité

Depuis de nombreuses années, le Conseil de l’Europe et ses différents organes (Comité des Ministres, Assemblée parlementaire, Cour européenne des droits de l’homme, Congrès des pouvoirs locaux et régionaux) se sont penchés sur les problèmes de sécurité que ce soit au niveau de la traite des êtres humains, du terrorisme, de la violence urbaine, de la drogue, des catastrophes naturelles ou chimiques. Je ne retiendrai, dans mon intervention, que les mesures ou Recommandations ayant trait au terrorisme et à la violence urbaine.

3.1 le rôle et les responsabilités des pouvoirs locaux et régionaux gace à la sécurité

cf Conférence européenne de Luxembourg (20-21 septembre 2002) voir CG/CONF/LUX/2002/2

Résolution 159/2003 et Recommandation 134/2003 du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux « sur le rôle et les responsabilités des pouvoirs locaux et régionaux face au terrorisme ».

3.1.1 les thèmes étudiés avec exemples à l’appui :

 les pouvoirs locaux, la criminalité organisée et le terrorisme

 la protection des installations industrielles et des lieux publics

 le rôle des pouvoirs locaux dans la promotion du dialogue entre les cultures, les groupes ethniques et les religions

 la protection civile et la gestion des crises

3.1.2 les Recommandations aux institutions internationales, Etats et autorités locales, régionales :

Les autorités régionales qui ont participé à cette Conférence de Luxembourg :

 estiment que les pouvoirs locaux et régionaux ont clairement pour responsabilité de protéger leurs concitoyens des attentats terroristes et des menaces à l’encontre d’un mode de vie démocratique ; que cette mission ne saurait relever uniquement des organisations internationales et des gouvernements nationaux ;

 déplorent le nombre élevé des victimes de crimes terroristes en Europe ces dernières années, et qu’en outre, des pouvoirs locaux européens aient été confrontés à des atrocités telles que le meurtre de conseillers municipaux ;

 attirent l’attention, dans une perspective plus large, sur les changements entraînés dans le modus operandi et la typologie des crimes par le changement politique et économique en Europe – le trafic d’êtres humains, d’armes et de matières premières, l’organisation de l’immigration clandestine, un trafic de stupéfiants à grande échelle et omniprésent, la corruption politique – autant de phénomènes que l’on peut considérer comme étant le ferment d’actes de violence et de terreur

 condamnent le fanatisme religieux radical et l’utilisation pervertie d’identités culturelles et régionales, comme de croyances et organisations religieuses, à des fins terroristes et subversives, qui entraînent mort, violence, préjudices et intimidation et font naître dans la population un sentiment d’insécurité,

d’appréhension et de peur ;

 sont également persuadés que les multiples privations, souvent dans des zones urbaines, – logement de mauvaise qualité, un environnement morne et vide, exclusion sociale, perspectives de travail insatisfaisantes, faible niveau d’éducation

– sont une spirale qui tire vers les bas autant que des facteurs d’aliénations, de sentiments de rejet, d’absence de respect de la dignité humaine et de troubles sociaux ;

 estiment que le manque de dialogue culturel et de solidarité entre les communautés et les religions contribuent à exacerber les conditions porteuses de violence et de

conflit ;

 en conséquence, considèrent que la protection des droits de l’homme et des libertés civiques devrait être perçue comme faisant partie intégrante de la lutte contre le terrorisme, et non comme un obstacle à cette dernière ; que les valeurs fondamentales des droits de l’homme et de la dignité ne doivent pas être sacrifiées dans cette lutte ; et que les mesures de lutte contre le terrorisme devraient être raisonnables, et n’être ni disproportionnées, ni discriminatoires ; que les principes directeurs du Conseil de l’Europe sur « les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme » devraient servir de repères à cet égard ;

Ces mêmes autorités régionales recommandent, entre autres :

 de coopérer pleinement avec d’autres niveaux d’administration publique tels que les pouvoirs locaux et régionaux pour s’attaquer au terrorisme et y faire face ;

 d’élaborer une approche globale en matière de sécurité et, pour ce qui est de la protection des lieux publics et des sites industriels, d’établir un partenariat étroit entre le monde de l’industrie, la police, les divers niveaux de pouvoirs publics et la population …

 d’apporter une réponse appropriée aux aspirations légitimes à l’autodétermination et à l’autonomie ; de s’inspirer à cet égard d’accords internationaux reconnus, tels que la Charte européenne du Conseil de l’Europe pour l’autonomie locale et d’autres textes pertinents du Conseil de l’Europe ;

 de concevoir des politiques fortes et claires pour la promotion de la cohésion sociale, l’éradication de l’exclusion sociale ; pour la promotion de la tolérance par le biais de programmes éducatifs et culturels ; pour le respect de la diversité culturelle et de la garantie d’une coexistence pacifique entre différentes cultures, minorités et communautés ; et pour éviter la ségrégation du fait de la résidence ou de l’éducation ;

 de s’efforcer de traiter équitablement les dysfonctionnements d’ordre social, politique et économique au sein de leurs populations et de garantir l’équité et l’égalité dans l’accès aux services publics ainsi qu’âux opportunités en matière d’éducation et d’emploi ;

 d’encourager et de promouvoir un dialogue régulier entre les différentes religions, leurs chefs, leurs institutions et communautés, en veillant à ce que leur culte puisse être pratiqué dans des conditions d’égalité ;

 de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la coordination entre les services d’urgence, en veillant à ce que la chaîne de commandement, la responsabilité et les compétences soient clairement définies.

3.2 3.2.1 La dimension humaine des politiques régionales de sécurité en Europe

Les Chefs d’Etat et de Gouvernement des 46 Etats-membres du Conseil de l’Europe, lors du Sommet de Varsovie, des 16 et 17 mai 2005, ont déclaré, à l’unanimité, ce qui suit :

« …Nous sommes convaincus qu’une démocratie effective et une bonne gouvernance à tous les niveaux sont essentielles pour prévenir les conflits, promouvoir la stabilité, favoriser le progrès économique et social, et partant la création de communautés durables, lieux de vie et de travail pour aujourd’hui et pour l’avenir. Ceci ne peut être réalisé qu’avec l’implication active des citoyens et de la société civile. Les Etats membres doivent donc maintenir et développer des instituions efficaces, transparentes et démocratiquement responsables, répondant aux besoins et aux aspirations de tous … ».

Plusieurs thèmes ont particulièrement retenu leur attention : la violence urbaine, le trafic des êtres humaines, la drogue, l’immigration, le terrorisme, la corruption.

Principales réponses apportées à ces thèmes (c.f. travaux du C.P.L.R.E.)

 Gouvernance et sécurité

Selon les Nations, la gouvernance est « une réponse efficace et effective aux problèmes urbains par des autorités locales qui ont à répondre de leurs actes et qui agissent en partenariat avec la société civile ». Elle est fondée sur « une évolution de la fourniture directe de biens et de services par le gouvernement vers une approche qui responsabilise » et qui se caractérise par trois stratégies principales :

« décentralisation des responsabilités et des ressources aux autorités locales, incitation à la participation de la société civile, et création de partenariats dans le but de réaliser des objectifs communs ». La notion de responsabilité est centrale :

les initiatives doivent être reliées à l’autorité démocratique garante du bien commun et du respect des droits et de la loi. Le gouvernement local occupe de ce point de vue une position privilégiée s’il dispose des ressources et de l’autorité suffisantes.

 Subsidiarité régionale et sécurité

La sécurité et la prévention de la délinquance n’échappent pas à ce mouvement de décentralisation et donc de partage entre niveaux de gouvernement. Trois éléments plaident pour un engagement constant des niveaux supra-locaux de gouvernement dans les nouvelles politiques de prévention et de sécurité :

le risque d’incohérence entre des politiques nationales de sécurité (privilégiant l’instrument pénal) et des politiques locales de sécurité (plus orientées vers la gestion des risques et les nouvelles mesures de prévention) ; le principe de proximité ; enfin l’interdépendance des territoires impose entre eux une action régulatrice et compensatrice, l’organisation des flux d’idées, de marchandises et d’hommes.

3.2.2 Quelques exemples

En Grande-Bretagne, en Italie, en R.F.A. Insister sur les actions du Conseil de l’Europe en matière de sécurité ne saurait bien sûr pas écarter tout ce qu’accomplit l’Union européenne dans ce domaine, que ce soit à travers l’Accord de Schengen et tous les fonds structurels consacrés aux problèmes urbains.

Je ne citerai que la communication de la commission européenne aux Etats membres, au Parlement, au CES et au CdR, le 25 mai 1999 :

« Le cadre d’action pour un développement durable dans l’Union européenne » développé par la Commission européenne assigne comme objectif aux politiques européennes de contribuer « à une bonne gouvernance urbaine et de renforcer la capacité local d’agir ». Le texte se poursuit en privilégiant « le développement de stratégies innovantes orientées vers la promotion d’une bonne gouvernance urbaine, la responsabilité et la sécurité urbaine. (…) Les villes peuvent jouer un rôle important dans la réalisation des objectifs inscrits dans le Traité ».

Conclusions provisoires

 Largeur du spectre de la « sécurité » des populations, des biens et services

 Réponses des institutions européennes, en relation avec les institutions internationales des Etats et des collectivités territoriales

 Sur la base des valeurs et des principes de la construction européenne

 En particulier ceux de la subsidiarité, gouvernance et interdépendance régionales

Charles Ricq (2005)